关于房县财政支持资产收益扶贫的调研报告

十堰网11月10日讯：房县是国家级重点贫困县，也是秦巴片区扶贫开发的重点区域。全县20个乡镇，303个村（社区），总人口48.9万人，建档立卡贫困人口50596户，14.64万人，占乡村人口总量的36%；省定重点贫困村69个，占行政村总数的23%。多年来，房县深入探索“开发式”扶贫、“造血式”扶贫模式，加快扶贫脱贫进程，取得了一定的成效。按照省财政厅农业处《关于请提供财政支持资产收益扶贫有关材料的函》（鄂财农函［2016］15号）要求，我们抽调专人，组织专班，深入调查研究了全县财政支持资产收益扶贫工作，现将有关情况报告如下：

近年来，房县在扶贫开发上，探索总结了“四大模式”，在全省引起广泛关注。但因受龙头企业不足、产业规模不大、合作机制不活、对外开放不够等多种因素制约，财政支持资产收益扶贫工作还未真正开展，仅进行了部分“形似”尝试。只有对“形似”模式进一步规范完善、升华改造，才能成为真正意义上的财政支持资产收益扶贫模式，复制推广到扶贫工作具体实践当中。其“形似”模式如下：

（一）基地返还模式。组织相关涉农服务部门，发挥各自政策、项目、信息、技术优势，利用财政项目资金，无偿帮助无智力、无劳力贫困户兴建特色产业基地，并把建成基地返还贫困户经营收益，增加收入。近年来，房县以“基地返还”模式，兴建核桃基地1200亩，受益群众达到350户，1130人。

（二）“三金”收益模式。利用财政项目资金，扶持农业产业化经营企业、农业专业合作社、农业专业生产大户，流转贫困户土地兴建特色产业基地，吸纳贫困户劳力进入基地务工，实现家门口打工就业，赚取土地租金和务工薪金“两金”收入；或者扶持贫困户以土地、山林等生产性资源，采取合作、合股、联营等多种形式，与农业产业化经营企业、农业专业合作社、农业专业生产大户联合兴建特色产业基地，从经营收益中赚取“股份红金”。目前，全县已建成中药材基地28万亩、核桃50.6万亩、茶叶12万亩、蔬菜14.5万亩、烟叶5万亩、山羊89万只、大鲵70万尾、食用菌3000万袋。

（三）“三包”服务模式。利用财政项目资金，扶持发展农业产业化龙头企业、农业专业合作社、农业专业生产大户，发挥辐射带动作用，以包成本价供种、包免费技术服务、包保底价销售“三包”服务模式，吸纳农户参与产业发展，做大产业规模，做强产业效益，减轻贫困户产业经营风险，增加稳定收入。目前，“三包”服务模式已经覆盖全县中药材、食用菌、烟叶、茶叶、核桃、蔬菜、大鲵、畜禽养殖等各项产业。

（一）规模连片经营难题。为了提升产业市场竞争力，无论产业化经营企业、专业生产合作社、专业生产大户必须实施规模经营，以规模降成本、拓销路、保加工、增效益。而全县适宜发展山区特色产业的耕地、山林等生产性资源按照土地承包经营、集体林权制度改革政策，全部分散于农民手中，必须进行流转集并或者资源入股经营，才利于规模经营。但是现实中，农民生产性资源流转或者生产性资源入股意愿不足，影响了产业做大做强，降低了辐射带动能力。

（二）财政资金折股量化难题。实施财政支持资产收益扶贫，必须坚持以财政资金为杠杆，撬动村集体资金、个人资金、社会资金、金融资本参与农村发展。但在财政扶贫和涉农资金折股量化上，由于缺乏对市场收益的准确预判，对产业经营成本的准确把握，对产业风险的准确评估，股权比重不易确定。财政扶贫和涉农资金股权比重过高，会造成其它资本的经营风险；财政扶贫和涉农资金股权比重过低，会造成国有资产流失。

（三）资产收益量化到户难题。因年度财政扶贫和涉农资金投入有限，当年难以让贫困户普遍受惠。财政扶贫和涉农资金投入逐年累积，贫困户普遍受惠还有溢出后，资产收益如何处理。目前都缺乏切实可行的操作规程。稍有不慎，很容易造成新的社会矛盾，影响社会稳定。

（四）资产收益均衡分配难题。财政扶贫和涉农资金投入必须考虑收益回报，不可能平均分配、地域一致。越是竞争优势明显、收益回报丰厚的地域和项目，越易获得财政扶贫和涉农资金投入；越是竞争优势缺乏、收益回报低下的项目，越难以获得财政扶贫和涉农资金支持。这必将导致交通闭塞、信息不畅的贫困落后山区和弱质弱势产业获得财政资金支持少，群众资产收益低；交通便利、信息便捷地区和优势高效产业获得财政资金支持多，群众资产收益高的矛盾。

财政支持资产收益扶贫是中央“十三五”规划建议的制度创新。这一制度举措结合了财政支农资金使用和农村集体产权制度改革，有助于重构农村产权制度，有助于增加农民财产性收入和工资性收入，有助于以精准扶贫促共享发展。房县在下一步精准扶贫工作中，将积极探索推行财政支持资产收益扶贫模式。

（一）把握总体原则。一是依法依规、稳妥开展。依据有关法律法规，在坚持农村基本经济制度、农村基本经营制度不动摇的前提下，以资产股权为纽带，创新投资收益扶贫新模式，通过财政支农资金形成资产股权量化的方式，赋予建档立卡农村贫困户更加充分而有保障的财产权，拓宽缺劳力、缺技术和丧失劳动能力的农村贫困户持续稳定的增收渠道。二是因地制宜、分类推进。根据财政支农资金形成资产的类型，按照不同组织形式，对财政支农资金形成的资产分类进行股权量化。三是公开公平、自愿参与。坚持公开、公平、公正，阳光操作，保障贫困群众的知情权、参与权、选择权、监督权，切实使贫困户成为资产的使用者和受益者。四是县级推动、试点先行。立足本县实际，积极主动推动试点工作。年内至少选择一个主体开展试点。

（二）把握关键环节。财政支持资产收益扶贫制度的建立涉及财政扶贫资金和支农资金的使用与管理、农村集体产权制度、农村土地制度、农业经营制度、农业支持保护制度、农村社会治理制度等方面的深层次改革，面临着资源资金整合困难、政策配套尚不完善、风险防控难度大等制约因素。因此，房县将把握五个关键环节，探索推进财政支持资产收益扶贫工作。

　　1.建立健全资金整合机制。长期以来，财政资金使用“碎片化”问题突出，资金条块分割管理，多渠道重复交叉，部门间难以协调配合，资金整合难度大，且单纯依靠财政资金投入资产收益扶持制度资金不足。因此，房县计划在原有资金整合的经验基础上，进一步健全完善县级资金整合机制，形成“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的资金整合机制，加快贫困人口脱贫步伐。

　　2.加快农村资产确权进程。只有构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系，才能为建立财政支持资产收益扶贫制度奠定基础。目前，我县农村确权登记颁证和清产核资工作正处在实施阶段，尚未全面完成，资源型资产、非资源型资产、经营性资产确权难度较大，农民承包土地经营权、农民住房财产权、林地林木承包经营权“三权抵押”缺乏政策支撑和条件。因此，全县将加快清产核资、确权登记、资产评估等工作进度。

　　3.积极构建优势产业平台。只有大力发展乡村特色产业、优势产业，把优势产业培育成特色品牌，夯实为农民获得可持续资产收益的产业基础，才是实现精准脱贫的关键所在。坚持把支持企业、合作社、大户等新型经营主体发展与开展精准扶贫结合起来，平衡推进。按照“壮大一批、引进一批、新建一批”的思路，加大政策、资金、项目、技术等扶持力度，培育壮大龙头企业、农民合作社、特色产业大户等经营主体，推动农村电子商务平台建设，减少流通环节成本。

　　4.配套完善风险防范体系。由于农业产业前期投入大，生产周期长，受自然灾害、市场波动双重影响程度深，加之农村电子商务、物流、农业生产资料供应、农业保险等措施不配套，农业生产成本高、风险大。因此，我县将积极整合政策，配套完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，提供风险防范能力。

5.建立规范运作基本流程。财政支持资产收益扶贫制度既关系到公共资金的使用，又涉及产权制度改革和集体、个人利益，必须处理好政府、市场和农民三者的关系，实现规范运作。我县将围绕摸资产、选产业、引企业、带农户、确对象、定资金、商股比、签合同、推项目、抓验收的基本操作步骤，逐步完善政策引导、资金投入、市场营销、风险防控、农业保险等机制，稳步推进财政支持资产收益扶贫制度建立，让改革取得真正实效。

（一）要坚持顶层设计。组织专家深入农村实地调查研究，了解掌握过硬的第一手情况，从省级层面研究制定《财政支持资产收益扶贫制度实施办法》，为基层开展财政支持资产收益扶贫工作提供指导性政策，规范基层财政支持资产收益扶贫工作行为，减少社会矛盾隐患。

（二）要注重社会公平。要坚持政府主导、严格把控，确保资金落实到户，确保分红公平。要从省级层面建立完善资金投入的流程，构建入股方式、入股程序、股权管理、股金退出、风险防控等机制，保障资金安全。坚持把资金投入到符合国家产业政策的产业园区、乡村旅游、特色农业等成长性好的产业平台上，确保实现生态价值、经济价值、社会价值、旅游价值最大化。

（三）要把握资金流向。要制定有效办法，防止财政支持资产收益扶贫资金脱离扶贫范畴，脱离发展不够的农村地区，脱离弱质弱势产业，流向优势高效产业，经济发达地区，造成新的资金贫瘠地带。在财政支持资产收益扶贫资金投入对象的选择上，要明确规定经营区域、经营产业，突出辐射带动农村、农民、农业的半公益属性。